Dalším zákonem na úseku ochrany životního prostředí, který doznal významných změn v rámci tzv. rekodifikace stavebního práva, je zákon č. 254/2001 Sb., o vodách o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako "vodní zákon"). Vodní zákon je v rámci zákona č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona (dále jen jako "změnový zákon"), novelizován v části třicáté.
Vodní zákon je specifický v tom, že vodoprávní úřady podle současné právní úpravy vystupují i jako speciální stavební úřady příslušné k povolování vodních děl. Jednou ze základních tezí rekodifikace stavebního práva přitom bylo zrušení speciálních stavebních úřadů. Vodní zákon zároveň upravuje i povolení provozního charakteru, a to povolení k nakládání s vodami. Otázka jeho integrace či neintegrace patřila k jedněm z nejdiskutovanějších a nejproměnlivějších témat rekodifikace.
Vodoprávní úřady
Správními orgány příslušnými rozhodovat a jinak postupovat podle vodního zákona jsou vodoprávní úřady. Tyto jsou vymezeny v § 104 VZ (vodního zákona) a změnovým zákonem dochází k rozšíření jejich okruhu o stavební úřady (§ 104 odst. 2 písm. e); tj. krajské stavební úřady) a Nejvyšší stavební úřad (§ 104 odst. 2 písm. g)). V tomto rozšířeném výčtu absentuje Specializovaný a odvolací stavební úřad podle § 17 NSZ (nového stavebního zákona), který zejména vykonává působnost stavebního úřadu ve věcech vyhrazených staveb a je nadřízeným správním orgánem krajských stavebních úřadů. Lze předpokládat, že se jedná o opomenutí ze strany zákonodárce, a to zejména ohledem na skutečnost, že mezi vyhrazené stavby náleží mj. i stavby vodních nádrží (viz příloha č. 3 k novému stavebnímu zákonu), které jsou vodními díly, a také vzhledem k tomu, že i pro jiné vyhrazené stavby jistě bude relevantní posouzení některých otázek podle vodního zákona. Specializovaný a odvolací stavební úřad tedy nepochybně také bude muset vystupovat jako vodoprávní úřad. Toto opomenutí bude muset být výslovně napraveno, jelikož v případě kompetencí nelze nedostatky psaného práva překlenout jeho výkladem – správní orgány mohou činit pouze to, co je jim zákonem stanoveno, a nemohou činit, co zákon neukládá. Bez opravy by došlo ke znemožnění rozhodování podle nového stavebního zákona tam, kde budou dotčeny otázky vodního zákona a bude příslušný Specializovaný a odvolací stavební úřad.
I v případě vodního zákona potom dochází k rozštěpení kompetencí mezi stavební úřady jakožto vodoprávní úřady a mezi jiné – "neintegrované" – vodoprávní úřady (zejména obecní úřady obcí s rozšířenou působnosti a krajské úřady), kterým zůstávají pravomoci jak ve vztahu k nestavebním záměrům, tak i některé dílčí pravomoci ve vztahu k záměrům povolovaným podle nového stavebního zákona. I zde tedy v některých případech budou o témž stavebním záměru rozhodovat dva různé vodoprávní úřady.
Povolování vodních děl – současná právní úprava (před rekodifikací)
Podle současné právní úpravy tvoří vodní díla zvláštní kategorii záměrů (staveb, činností a zařízení), k jejichž povolení jsou příslušné speciální stavební úřady (§ 15 odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb. (současného stavebního zákona)). Speciální stavební úřady rozhodují o vodních dílech s výjimkou územního rozhodování – tedy až ve fázi stavebního řízení (a případně také kolaudace). Tato výjimka původně platila bezvýjimečně a v případě záměrů v kompetenci speciálních stavebních úřadů byly vždy (pokud bylo vedeno územní i stavební řízení) příslušné dva rozdílné stavební úřady – obecný stavební úřad k územnímu rozhodování a speciální stavební úřad ke stavebnímu řízení. Jedním z významných důsledků tohoto rozdělení kompetencí mezi dva různé stavební úřady potom bylo to, že nebylo možné územní řízení a stavební řízení pro vodní dílo spojit a vést řízení společné – podle stavebního zákona totiž bylo podmínkou společného řízení to, že je k územnímu a stavebnímu řízení příslušný tentýž stavební úřad. Tzv. velkou novelou stavebního zákona – zákonem č. 225/2017 Sb. – potom došlo k významnému posunu tak, že speciálním stavebním úřadům byla svěřena pravomoc vydat společné územní a stavební povolení a fakticky tedy územně rozhodnout navzdory výše citované výluce návětí § 15 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb. (viz § 94j odst. 1 současného stavebního zákona).
Jak bude podrobněji pojednáno dále, podle současného vodního zákona dále platí možnost spojit vydání stavebního povolení vodního díla s vydáním povolení k nakládání s vodami. Z výše popsané úpravy společného územního a stavebního řízení tedy vyplývá, že podle současné právní úpravy má stavebník možnost získat všechna tři základní povolení (územní, stavební a k nakládání s vodami) v jediném řízení. Tato informace bude relevantní níže, až se budeme zabývat "zjednodušením" povolovacích procesů v rámci rekodifikace stavebního práva.
Zrušení speciálních stavebních úřadů
Věcný záměr stavebního zákona konstatoval, že jednou z příčin současného nežádoucího stavu povolovacích procesů je "nejednotnost, složitost a atomizace stavebního práva mezi množství obecných, speciálních, vojenských a jiných stavebních úřadů a dotčených orgánů". Z tohoto potom vyplynula jedna ze základních změn na institucionální úrovni, a to "vytvoření jednotné soustavy profesionální státní stavební správy, která převezme stávající kompetence stavebních úřadů všech typů (obecných, speciálních, vojenských a jiných) a úrovní (ústřední, regionální, místní)". Novým stavebním zákonem tak dochází ke zrušení institutu speciálních stavebních úřadů. Specialita povolování některých vybraných záměrů zůstává zachována pouze v rámci nově zřízeného Specializovaného a odvolacího stavebního úřadu vzhledem k vyhrazeným stavbám. Okruh těchto vyhrazených staveb je však užší než současný okruh záměrů, o nichž rozhodují speciální stavební úřady.
Zrušení speciálních stavebních úřadů má zásadní dopad do právní úpravy vodního zákona a do celé systematiky jeho povolovacích procesů. Právě v případě vodního zákona je také velmi zřetelné, že v některých případech je zjednodušení tvrzené rekodifikací pouze zdánlivé.
Vodní díla – povolovací procesy
Vodní díla jsou vymezena podle § 55 VZ, a to třemi způsoby – pozitivně ("vodní díla jsou"), negativně ("za vodní díla se nepovažují") a demonstrativně ("vodní díla jsou zejména"). Jedná se o "stavby, které slouží ke vzdouvání a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům, konkrétně například stavby přehrad, stavby protipovodňové ochrany nebo stavby vodních elektráren. Nový stavební zákon, resp. změnový zákon, toto vymezení nikterak nemění.
Stavební povolení k vodním dílům a některá jeho specifika jsou v účinném vodním zákoně upraveny v jeho § 15, který je lex specialis k právní úpravě stavebního zákona, a k jeho vydání je příslušný vodoprávní úřad. Ustanovení § 15 se změnovým zákonem zrušuje a příslušnými k povolování vodních děl se stávají stavební úřady.
Přestože se ustanovení § 15 vodního zákona změnovým zákonem zrušuje, některá z jeho ustanovení zůstávají zachována tam, kde se jedná o právní úpravu nezbytných specialit povolování vodních děl. Tyto speciality jsou prakticky beze změny a beze zbytku zakotveny do nového § 55a vodního zákona ve znění změnového zákona.
Zde je třeba upozornit na terminologický nesoulad vyskytující se opakovaně v tomto novém § 55a, který hovoří o "stavebních úřadech" povolujících vodní dílo. Jak bylo pojednáno výše, podle § 104 odst. 1 vodního zákona ve znění změnového zákona jsou stavební úřady zařazeny mezi vodoprávní úřady a není tedy důvod, aby o nich zákon hovořil jinak. V daném případě se v praxi pravděpodobně nebude jednat o zásadní a výkladem nepřekonatelný problém, avšak taková nekonzistentní legislativní práce může být pro čtenáře zákona matoucí.
Spolu s § 15 současného vodního zákona se zrušují i jeho ustanovení § 15a a § 15b – ohlášení vodních děl a vodohospodářských úprav. K této změně dochází proto, že institut ohlášení se rekodifikací zrušuje bez dalšího a v novém stavebním zákoně není obsažen. Vodní díla mohou náležet do okruhu drobných nebo jednoduchých staveb podle příloh č. 1 nebo 2 nového stavebního zákona; výjimkou je, že záměr EIA (záměr podléhající posouzení vlivů na životní prostředí) nikdy nemůže být drobnou či jednoduchou stavbou. Drobné stavby potom vůbec nevyžadují povolení podle nového stavebního zákona (§ 171 NSZ) a pro povolení jednoduchých staveb je stanovena kratší lhůta pro vydání rozhodnutí, než v případě "standardní" stavby (§ 196 odst. 1 písm. a) NSZ) a také nevyžadují kolaudační rozhodnutí (§ 230 odst. 2 NSZ). V případě vodních děl, která budou podle nové právní úpravy drobnými stavbami, tedy bude posun od ohlášení zjednodušením, v případě jednoduchých staveb potom ztížením povolovacího procesu.
Dochází také ke zrušení § 15c VZ (současného vodního zákona), které upravuje odstranění vodních děl za účelem obnovy přirozených koryt drobných vodních toků. Toto ustanovení je opět z materiálního hlediska téměř beze zbytku překlopeno do § 55c vodního zákona ve znění změnového zákona. Z procesního hlediska nicméně bylo nutno reflektovat nově vzniklé rozštěpení kompetencí mezi stavební úřady jakožto vodoprávní úřady a mezi "neintegrované" vodoprávní úřady. Výsledkem tohoto štěpení je, že odstranění vodního díla za účelem obnovy přirozeného koryta drobného vodního toku povoluje stavební úřad jako vodoprávní úřad (v ustanovení § 15c opět označován jako "stavební úřad"), avšak na základě speciálního nově vytvořeného vyjádření neintegrovaného vodoprávního úřadu (obecního úřadu obce s rozšířenou působností), který v něm posuzuje splnění podmínky, že odstraněním nesmí dojít k "nesmí dojít k významnému zhoršení funkcí drobného vodního toku nebo k významnému dotčení práv a oprávněných zájmů vlastníků pozemků tvořících jeho koryto nebo sousedících s ním". Přestože se jedná spíše o dílčí jednotlivost, považujeme za vhodné na ni v tomto článku poukázat, jelikož jde o další případ, kdy v důsledku rekodifikace dochází k vytvoření dalšího nového správního aktu a ke komplikaci povolovacích procesů namísto jejich zjednodušení. Řešení výše popsané otázky, která je předmětem vyjádření, dosud řešil tentýž vodoprávní úřad, který povoloval odstranění a vše tak bylo předmětem jediného řízení a jediného správního aktu (výsledného rozhodnutí). Nyní se vyhodnocení této otázky odštěpuje a je nezbytné jej zajistit samostatně a navíc.
Povolení k nakládání s vodami – vývoj nové právní úpravy
Jak bylo nastíněno v úvodu, otázka povolení k nakládání s vodami patřila k jednomu z diskutovaných, a především neustále proměnlivých témat v rámci rekodifikace, a to již ve fázi věcného záměru. Tento dramatický vývoj je důsledkem skutečnosti, že povolení k nakládání s vodami je asi nejdůležitějším institutem vodního práva. Institut povolení k nakládání s vodami je zakotven v § 8 a následujících vodního zákona a jeho předmětem je nakládání s vodami náležejícího do výčtu dle § 8 odst. 1 vodního zákona – na tomto se změnovým zákonem nic nemění. Jedná se o nakládání jak s povrchovými, tak s podzemními vodami, a spočívá např. v jejich odběru, akumulaci, využívání jejich energetického potenciálu, vypouštění odpadních vod apod.
Věcný záměr nového stavebního zákona ve své původní verzi – tedy ve verzi předložené do mezirezortního připomínkového řízení – zamýšlel povolení k nakládání s vodami integrovat, tj. učinit rozhodování o něm součástí povolování záměru podle nového stavebního zákona (tam, kde by se zároveň jednalo o stavební záměr). Integrace povolení k nakládání s vodami nebyla ve věcném záměru výslovně popsána a vyplývala z obecného předpokladu integrace veškerých úkonů podle vodního zákona. Proti integraci povolení k nakládání s vodami se však v mezirezortním připomínkovém řízení ve svých připomínkách zásadně nesouhlasně postavilo Ministerstvo zemědělství, jakožto spolugestor (společně v Ministerstvem životního prostředí) vodního zákona a požadovalo pro toto povolení výluku z integrace. Výsledkem mezirezortního připomínkového řízení bylo, že tato výjimka byla do věcného záměru výslovně zakotvena a povolení k nakládání s vodami již podle věcného záměru nového stavebního zákona nemělo být do povolování záměru podle nového stavebního zákona integrováno.
Následně předložený návrh změnového zákona však v tomto ohledu věcnému záměru neodpovídal a opět v něm byla navržena plná integrace povolení k nakládání s vodami, o kterém mělo být rozhodováno v rámci povolení záměru podle nového stavebního zákona. Toto bylo opět zásadně nesouhlasně připomínkováno ze strany Ministerstva zemědělství a tato úprava byla opět z návrhu změnového zákona nakonec vypuštěna (stejně tak byla nakonec vypuštěna také integrace integrovaného povolení).
Snahy o integraci povolení k nakládání s vodami však tímto neustaly a toto téma bylo při projednávání návrhu změnového zákona v Poslanecké sněmovně předmětem dvou poslaneckých pozměňovacích návrhů. Prvním z nich byl pozměňovací návrh Hospodářského výboru, který byl garančním výborem pro nový stavební zákon i pro změnový zákon a který navrhoval integraci povolení k nakládání s vodami s tím, že by neintegrovaný vodoprávní úřad vydával závazné stanovisko (tedy opět integraci za cenu vytvoření dalšího správního aktu). S tímto nicméně nesouhlasilo ani Ministerstvo pro místní rozvoj (které jinak bylo v zásadě pro-integrační) a pozměňovací návrh nebyl přijat. Dále se potom jednalo o pozměňovací návrh poslance Adama Kalouse, který navrhoval návrat k původní verzi tak, jak byla předložena do mezirezortního připomínkového řízení. Ani tento pozměňovací návrh se nesetkal se souhlasem Ministerstva pro místní rozvoj a nebyl přijat. Povolení k nakládání s vodami tak navzdory bouřlivému vývoji a četným snahám o jeho integraci zůstalo v kompetenci neintegrovaných vodoprávních úřadů.
Povolení k nakládání s vodami v rámci nového stavebního zákona
Jak je popsáno výše, hmotněprávní úprava povolení k nakládání s vodami zůstala plně zachována – zůstalo zejména plně zachováno vymezení toho, kdy je povolení k nakládání s vodami vyžadováno a kdy naopak vyžadováno není, a dále také úprava náležitostí žádosti o povolení, jeho platnost a další. Jedinou zásadní změnou, ke které vzhledem k povolení k nakládání s vodami došlo, je úprava jeho vazby na povolení vodního díla podle stavebního zákona.
Ve vztahu k vodním dílům je třeba si znovu připomenout, že vodní díla budou podle nové právní úpravy povolována stavebním úřadem jako vodoprávním úřadem. K povolení k nakládání s vodami je příslušný jiný, neintegrovaný vodoprávní úřad (konkrétně obecní úřad s rozšířenou působností nebo krajský úřad dle povahy nakládání). Toto ve výsledku představuje zásadní změnu koncepce v otázce povolování vodních děl a povolování jejich nakládání s vodami.
Podle současné právní úpravy lze povolení k nakládání s vodami, které lze vykonávat pouze užíváním vodního díla, vydat jen současně se stavebním povolením k takovému vodnímu dílu (je-li povolováno nově, tedy není-li již existující nebo povolené). Výjimku dosud činil pouze případ, kdy se jedná o soubor staveb, kde stavbou vedlejší je stavba vodního díla, která vyžaduje povolení k nakládání s vodami, a dojde k projednání tohoto souboru ve společném územním a stavebním řízení (tj. stavba hlavní není stavbou vodního díla) – právě tato dosud úzce stanovená výjimka položila základy pro novou koncepci povolení k nakládání s vodami spočívající v oddělení stavebního povolení vodního díla a povolení jeho nakládání s vodami.
Podle nového stavebního zákona nicméně nepůjde o výjimku, nýbrž o pravidlo. Povolení záměru vodního díla bude vydávat stavební úřad jako vodoprávní úřad, avšak povolení k nakládání s vodami bude vydávat jiný, neintegrovaný, vodoprávní úřad.
Na toto bylo nezbytné odpovídajícím způsobem reagovat a provést legislativní úpravy. Došlo zejména k zakotvení nového § 9 odst. 9 vodního zákona ve znění změnového zákona, který stanoví: "Povolení k nakládání s vodami, které lze vykonávat pouze užíváním vodního díla, je podmínkou vykonatelnosti povolení záměru tohoto vodního díla.". To znamená, že stavební úřad jako vodoprávní úřad může vodní dílo povolit, avšak na základě tohoto povolení nelze vodní dílo realizovat do té doby, dokud nebude vydáno pravomocné povolení k nakládání s vodami. Povolení k nakládání s vodami potom podle této nové právní úpravy pozbývá platnosti, jestliže do 3 let ode dne, kdy nabylo právní moci, nenabude právní moci povolení záměru podle nového stavebního zákona.
Dále byla bez dalšího vypuštěna vzájemná podmíněnost (stavebního) povolení vodního díla a povolení k nakládání s vodami zakotvená v současném § 9 odst. 5 vodního zákona: "V případě vydávání povolení k nakládání s vodami současně s povolením k provedení vodního díla se výroky těchto povolení vzájemně podmiňují.". Podle nové právní úpravy jsou povolení záměru podle nového stavebního zákona a povolení k nakládání s vodami dvěma oddělenými správními úkony. Jejich jediná vazba je zachována v naprosto minimální podobě, a to v rámci výše popsané odložené vykonatelnosti.
O vhodnosti výše uvedeného řešení samozřejmě lze polemizovat, což je zřejmé i z výše popsané historie vývoje této nové právní úpravy. Jak bylo popsáno v úvodu, podle současné právní úpravy je možné v případě vodního díla získat společné územní rozhodnutí a stavební povolení spolu s povolením k nakládání s vodami. Výše popsaná změna tedy ve vztahu k vodním dílům jistě představuje zkomplikování povolovacího procesu a pravděpodobně také povede ke snížení jeho efektivity, když tentýž záměr budou posuzovat dva různé správní orgány.
Fakticky potom nelze pominout, že povolení záměru vodního díla podle nového stavebního zákona a povolení k nakládání s vodami podle změnového zákona nutně musí existovat v určité harmonii a nelze pominout časové hledisko upravené v novém § 9 odst. 9 vodního zákona: povolení k nakládání s vodami pozbývá platnosti, jestliže do 3 let ode dne, kdy nabylo právní moci, nenabude právní moci povolení záměru podle nového stavebního zákona. Tato povolení by tedy měla být vydávána za alespoň rámcově stejných či zásadně neproměněných skutkových okolností. Podle tohoto ustanovení tedy není možné získat povolení k nakládání s vodami s přílišným předstihem před povolením záměru podle stavebního zákona. Je otázkou, jak toto bude v praxi fungovat v případě, že bude jedno nebo druhé povolení (popř. obě) napadáno opravnými prostředky či dokonce správními žalobami (příp. s odkladným účinkem), a právní moc obou těchto povolení se bude vzájemně vzdalovat v důsledku probíhajících odvolacích či soudních řízení. Pro případné obstrukce se jeví jako ideální cesta např. napadnout pouze povolení záměru a "odkládat" jeho právní moc tak dlouho, dokud povolení k nakládání s vodami nepozbude platnosti podle citovaného ustanovení. Lze pouze doufat, že další úpravy, které byly v rámci rekodifikace provedeny právě v oblasti zefektivnění správního a soudního přezkumu, budou dostačující k předejití takové situaci.
Souhlas podle § 17 vodního zákona
Tzv. "souhlas podle § 17" je správním aktem vydávaným pro jiné záměry než vodní díla ("stavby, zařízení nebo činnosti, k niž není třeba povolení podle tohoto zákona"), které však stále mohou ovlivnit vodní poměry. Okruhy záměrů, pro které je souhlas vyžadován, jsou vymezeny v § 17 odst. 1 vodního zákona a jedná se např. o stavby a zařízení při korytech vodních toků, stavby nebo terénní úpravy v záplavových územích nebo stavby v ochranných pásmech vodních zdrojů. Z těchto pozitivně vymezených okruhů je potom zároveň v § 17 odst. 4 současného vodního zákona (§ 17 odst. 5 ve znění změnového zákona) zakotven úzký okruh výjimek z povinnosti získat souhlas pro cvičení nebo zásahy jednotek veřejného pořádku nebo záchranných služeb apod.
Forma souhlasu podle § 17 může být dvojí – může se jednat o závazné stanovisko nebo o správní rozhodnutí. Určujícím pro výslednou formu souhlasu je, zda bude souhlas podkladem pro správní řízení, ve kterém bude jemu podléhající záměr povolen (tedy povoleno jeho umístění a/nebo realizace), nebo zda bude souhlas posledním správním aktem, který bude v dané věci vydán – tedy zda právě souhlasem fakticky dochází k finálnímu povolení záměru. V případě záměrů povolovaných podle stavebního zákona tak logicky vždy půjde o závazné stanovisko, které je podkladem pro příslušné povolovací řízení podle stavebního zákona. Nutno podotknout, že výše popsaný princip dvojí formy není ve vodním zákoně výslovně zakotven (na rozdíl od obdoby této úpravy v § 90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) a je ponechán výkladu.
Podle současné právní úpravy je při povolování záměru podle stavebního zákona souhlas podle § 17 VZ vydáván jako závazné stanovisko již ve fázi územního řízení, tj. v tak rané fázi, aby bylo možné jeho podmínky potom skrze územní rozhodnutí dále promítnout do projektové dokumentace pro stavební řízení. Případně samozřejmě může být souhlas vydán i pro společné územní a stavební řízení, kde toto již možné není, a podmínky se potom propíšou přímo do podmínek společného rozhodnutí – právě toto je model, který se dále uplatní i pro řízení podle nového stavebního zákona, jelikož souhlas je do tohoto řízení integrován.
Změnový zákon vkládá do ustanovení § 17 odst. 4 novou větu druhou, která integraci zakotvuje, a to následovně: "Jsou-li záměry [vyžadující vydání souhlasu] povolovány podle stavebního zákona, souhlas se samostatně nevydává; splnění podmínek pro jeho vydání posoudí stavební úřad v rozhodnutí o žádosti o povolení záměru podle stavebního zákona.". Stavební úřad toto splnění podmínek posoudí jako vodoprávní úřad postupující podle vodního zákona. V povolení záměru potom stavební úřad může v souladu s § 197 odst. 1 písm. c) NSZ stanovit také podmínky pro udělení souhlasu, tj. podmínky pro zajištění ochrany vod (obdobně, jako když nyní přebírá případné podmínky souhlasného závazného stanoviska).
Závazné stanovisko podle § 104 odst. 3
Vedle souhlasu podle § 17 VZ vodní zákon zakotvuje ještě další institut sloužící k zajištění ochrany vod podle vodního zákona tam, kde se nejedná o vodní dílo a vodoprávní úřad je pouze dotčeným orgánem – tímto institutem je závazné stanovisko zakotvené v § 104 odst. 3 vodního zákona (v současném znění, i ve znění podle změnového zákona). Toto závazné stanovisko je vyžadováno při povolování záměrů pouze podle některých jiných zákonů – "podle zákona o ochraně přírody a krajiny, horního zákona a zákona o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě a dále při postupu podle stavebního zákona" (v současném znění).
Závazné stanovisko podle § 104 odst. 3 se vydává tehdy, pokud "mohou být dotčeny zájmy podle [vodního zákona]" a pokud zároveň není vydáván souhlas podle § 17. Souhlas podle § 17 má vzhledem k závaznému stanovisku podle § 104 odst. 3 formu speciality, z čehož vyplývá, že pokud záměr naplní podmínky, za nichž vyžaduje vydání obou těchto aktů, vydá se pouze souhlas podle § 17, který závazné stanovisko podle § 104 odst. 3 nahradí.
I závazné stanovisko podle § 104 odst. 3 vodního zákona neuniklo integraci do řízení o povolení záměru podle nového stavebního zákona a v těchto případech se – stejně jako u souhlasu podle § 17 – toto závazné stanovisko nevydává a podmínky pro jeho vydání posoudí stavební úřad v povolení záměru (§ 104 odst. 4 vodního zákona ve znění změnového zákona) a případně také stanoví podmínky. (obdobně jako je popsáno výše u souhlasu podle § 17).
Výjimka podle § 23a odst. 8 vodního zákona
V souvislosti s novým stavebním zákonem a změnovým zákonem je nezbytné zabývat se také specifickým institutem tzv. výjimky podle § 23a odst. 8 vodního zákona. Tato výjimka je institutem vycházejícím z evropského práva, zakotveným v rámci transpozice tzv. rámcové směrnice o vodách: směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky.
Ustanovení § 23a zejména stanoví cíle ochrany vod jako složky životního prostředí a na první místo v rámci těchto cílů staví zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových a podzemních vod a zajištění ochrany, zlepšení stavu a obnovy všech útvarů těchto vod. Pokud by určitým záměrem mělo dojít ke zhoršení stavu nebo ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo stavu útvaru podzemní vody či znemožnění dosažení dobrého stavu nebo dobrého ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo dobrého stavu útvaru podzemní vody, je nezbytný další postup podle § 23a vodního zákona. Takový záměr, v jehož důsledku má dojít ke zhoršení stavu je možné povolit pouze za splnění podmínek zakotvených v § 23a odst. 8 vodního zákona spočívající zejména v minimalizaci nepříznivých vlivů a při převaze veřejného zájmu na takové činnosti či záměru. Pokud jsou tyto podmínky splněny, rozhodne vodoprávní úřad o udělení výjimky. Bez udělení této výjimky nelze předmětný záměr povolit ani provést.
Nezbytnost udělení výjimky je zjišťována v rámci postupu (popř. řízení)1 směřujícím k vydání souhlasu podle § 17 nebo závazného stanoviska podle § 104 odst. 3 pro záměr. Dojde-li vodoprávní úřad v rámci takového postupu k závěru, že provedení záměru může vést ke zhoršení stavu nebo ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo stavu útvaru podzemní vody či znemožnění dosažení dobrého stavu nebo dobrého ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo dobrého stavu útvaru podzemní vody, upozorní žadatele, že bez udělené výjimky podle § 23a odst. 8 není možné záměr povolit ani provést a že bez této výjimky nelze ani vydat souhlas podle § 17 nebo kladné závazné stanovisko podle § 104 odst. 3. Pokud je tedy zjištěno, že je výjimka podle § 23a odst. 8 vyžadována, stává se tento požadavek předsazeným před další povolovací proces.
Právní úprava pravomocí k povolení výjimky se změnovým zákonem nemění a vydání výjimky není integrováno, tedy není přeneseno na stavební úřady jako vodoprávní úřady v rámci povolování záměru. Stavební úřad tedy podle nového stavebního zákona a změnového zákona jako vodoprávní úřad v rámci řízení o povolení záměru, při posuzování podmínek pro vydání souhlasu podle § 17 nebo závazného stanoviska podle § 104 odst. 3 také vyhodnotí, zda je výjimka vyžadována a na toto upozorní stavebníka (žadatele). O samotné výjimce potom rozhodne neintegrovaný vodoprávní úřad, podle § 107 odst. 1 písm. f) (1.7.2023) vodního zákona konkrétně krajský úřad.
Přesto však dochází k určité modifikaci oproti současné právní úpravě. Podle současné právní úpravy nelze bez vydané výjimky ani vydat jakékoliv další správní akty nezbytné podle vodního zákona pro povolení záměru. Nelze tedy zejména vydat souhlas podle § 17 nebo závazné stanovisko podle § 104 odst. 3 a ani nelze povolit záměr (jeho umístění nebo realizaci). Změnový zákon tuto situaci mění, když v § 9 odst. 10 nově zakotvuje, že vydání rozhodnutí o výjimce je pouze podmínkou vykonatelnosti povolení záměru podle stavebního zákona – tedy že i bez výjimky lze záměr povolit (a to včetně posouzení podmínek pro vydání souhlasu podle § 17 nebo závazného stanoviska pode § 104 odst. 3). Ustanovení § 9 odst. 10 ve znění změnového zákona má tak povahu lex specialis vůči "obecné" úpravě výjimky zakotvené v § 23a odst. 8. Je otázkou, zda se bude jednat o usnadnění praxe či nikoli. Na jednu stranu je jistě pozitivní, že potřeba výjimky nepovede k pozastavení celého povolovacího procesu, na stranu druhou však stavebník v tomto procesu pokračuje zatížen rizikem, že výjimka mu nakonec nebude vydána. Zároveň však stavebník může na vlastní žádost řízení o povolení záměru přerušit a s dalším pokračováním vyčkat na povolení výjimky. Lze tedy každopádně ocenit, že stavebník dostává možnost, aby si sám zvolil, jaký postup je pro něj optimální.
Logika zakotvení této speciální úpravy je poněkud matoucí, jelikož je připojena k právní úpravě povolení k nakládání s vodami. Systematickým výkladem by bylo možné uvažovat, že se výše popsané ustanovení § 9 odst. 10 vztahuje pouze na záměry vyžadující povolení k nakládání s vodami. Dané ustanovení však takové věcné omezení neobsahuje a jeho jazykový výklad nasvědčuje obecné aplikaci pro povolování záměrů podle nového stavebního zákona. Lze pouze doufat, že i aplikační praxe se přikloní tímto směrem.
Stanoviska správců povodí
V souvislosti s novým stavebním zákonem je nezbytné alespoň okrajově zmínit také správu povodí. Správa povodí je upravena v § 54 VZ a vykonávají ji správci povodí, konkrétně státní podniky Povodí Labe, Povodí Moravy, Povodí Odry, Povodí Ohře a Povodí Vltavy. Správci povodí tak nejsou orgány státní správy a výkon jejich činnosti není výkonem státní správy. To také znamená, že ve správních řízeních nemají správci povodí postavení dotčeného orgánu.
Přesto však správci povodí do správních řízení vstupují, a to prostřednictvím svých stanovisek. Stanoviska správců povodí jsou podle vodního zákona povinným podkladem pro většinu aktů, které jsou podle tohoto zákona vydávány – ustanovení § 54 odst. 4 vodního zákona stanoví jejich demonstrativní výčet (jde např. o povolení k nakládání s vodami, povolení vodního díla, závazné stanovisko podle § 104 odst. 3, udělení souhlasu podle § 17 nebo udělení výjimky podle § 23a odst. 8).
Jelikož správci povodí nejsou orgány státní správy a jejich stanoviska nejsou akty orgánů státní správy, nebylo možné tato stanoviska integrovat do řízení o povolení záměru podle nového stavebního zákona. K určité dílčí úpravě právní úpravy § 54 vodního zákona však prostřednictvím změnového zákona došlo, a to vložením nového odstavce 5, který nově stanoví lhůtu pro vydání stanoviska správce povodí, která činí 30 dní, ve zvlášť složitých případech 60 dní, ode dne doručení úplné žádosti. Není nicméně zároveň zakotven následek zmeškání lhůty, např. v podobě fikce souhlasu nebo navazujícího ustanovení o tom, že pokud nebude stanovisko vydáno ve lhůtě, tak není vyžadováno. Jedná se tedy o obdobnou úpravu jako v případě vyjádření vlastníka infrastruktury podle nového stavebního zákona. Pokud bude správce povodí v prodlení s vydáním svého stanoviska, stavebník ani nadále nebude mít jinou možnost než vyčkat.
Vodoprávní řízení – účast veřejnosti
Vedle integrace doznala dílčích změn také právní úprava vodoprávního řízení, která v § 115 vodního zákona zakotvuje některá speciální pravidla pro správní řízení vedená o věcech upravených vodním zákonem. Hlavních změn doznala úprava účasti veřejnosti – environmentálních spolků – ve vodoprávním řízení.
Podle současné úpravy vodního zákona jsou podmínky účastenství subjektů z řad veřejnosti stanoveny obdobně jako je tomu v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Účastníkem vodoprávního řízení se tak může stát spolek "jehož cílem je podle jeho stanov ochrana životního prostředí", který požádal, aby byl informován "o zahajovaných správních řízeních vedených podle [vodního zákona]" a přihlásí se k účasti do 8 dní od získání takové informace.
Změnový zákon se při změně podmínek účasti veřejnosti inspiroval v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí (v zákoně EIA) a uvedl je téměř plně do souladu s úpravou účasti veřejnosti v řízeních navazujících na proces EIA. Tuto změnu lze ocenit jako zjednodušení právní úpravy, jelikož jde o sjednocení podmínek pro účast, a také s ohledem na další podmínky omezující bezbřehost takové účasti. Účastníkem se podle § 115 odst. 6 a 7 vodního zákona ve znění změnového zákona může stát "právnická osoba soukromého práva, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatelského právního jednání ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, a jejíž hlavní činností není podnikání nebo jiná výdělečná činnost, a která vznikla alespoň 3 roky před dnem oznámení o zahájení řízení podle tohoto zákona nebo kterou podporuje svými podpisy nejméně 200 osob na podporující listině", a to opět s podmínkou, že požádala, aby byla informována o zahajovaných řízeních a přihlásí se jako účastník do 8 dní. Nad rámec původní (současné) právní úpravy je tedy vyžadováno splnění podmínky alespoň tříleté existence nebo předložení podpisové listiny s alespoň 200 podpisy.
Možnost účasti veřejnosti za naplnění výše popsaných podmínek se bude vztahovat i na řízení o povolení záměru podle nového stavebního zákona, pokud v tomto řízení bude stavební úřad jako vodoprávní úřad rozhodovat podle vodního zákona. Půjde však o účast částečně věcně omezenou, jelikož dle ustanovení § 190 odst. 3 NSZ platí, že účastník, jehož účastenství plyne z jiného zákona (tj. třeba z vodoprávního zákona) "může uplatňovat námitky pouze v rozsahu, v jakém se projednávaný záměr dotýká zájmů chráněných jiným právním předpisem, který zakládá jeho účastenství v řízení podle tohoto zákona". V případě účastenství plynoucího z výše popsaného ustanovení vodního zákona tak bude takový účastník moci uplatňovat námitky pouze k otázkám vztahujícím se k ochraně vod.
Je otázkou, zda se stejné omezení uplatní i v případě odvolání proti povolení záměru. Obecná úprava odvolání ve správním řádu takové věcné omezení nezná. Nový stavební zákon upravuje určité speciality odvolání ve svém § 226. Ustanovení § 226 odst. 2 větě první NSZ stanoví: "Odvolací správní orgán nepřihlíží k odvolacím námitkám, které mohl odvolatel uplatnit dříve.". Toto omezení však nelze slučovat s omezením rozsahu námitek v řízení v prvním stupni. Dokonce by bylo možné k celé věci přistoupit zcela opačně a tvrdit, že v odvolání lze nově uplatnit právě i námitky přesahující citované ustanovení § 190 odst. 3 NSZ, jelikož (přímo ze zákona) toto nebylo možné dříve. Takový výklad je samozřejmě na hraně zdravého rozumu a odpověď na tuto otázku bude nutně muset být vyjasněna.
Účinnost
Účinnost změnového zákona je dělená tak, že většina jeho ustanovení nabude účinnosti od 1. července 2023, stejně jako převažující část nového stavebního zákona; toto dosud stále nedoznalo změny. Ustanovení s dřívější účinností se na úseku ochrany životního prostředí k vodnímu zákonu nevztahují a výše popsaná novela vodního zákona tak bez dalšího vstoupí v účinnost 1. července 2023.
Závěr
Novela vodního zákona obsažená ve změnovém zákoně je poměrně rozsáhlá a vedle výše popsaných nejdůležitějších změn souvisejících s integrací obsahuje pouze malé množství dalších dílčích změn. Zákonodárce se v tomto případě poměrně důsledně držel svého zadání a změny soustředil na zajištění nezbytné provázanosti s novým stavebním zákonem, bez snah o řešení dalších otázek, nedostatků či potřeb praxe. Nejslabším místem této novely jsou pravděpodobně důsledky štěpení kompetencí mezi stavební úřady a neintegrované vodoprávní úřady, v důsledku čehož lze očekávat, že se povolovací procesy obzvláště ve vztahu k vodním dílům budu spíše komplikovat než zjednodušovat. Přesto je z výše popsaných změn zřejmá snaha o výrazné zjednodušení a nelze než doufat, že aplikační praxe tomuto dostojí.
Mgr. Nela Vinklerová, Zdroj: Verlag Dashöfer
